一、引言

《水产种质资源保护区管理办法》（以下简称《管理办法》）于2011年起实施（2016年修订），明确规定在水产种质资源保护区内，针对主要保护对象的繁殖期、幼体生长期等生长繁育关键阶段设定特别保护期，该制度为水产种质资源保护和渔业可持续发展提供法律保障。随着渔业发展进入新阶段，《“十四五”全国渔业发展规划》明确指出将进一步推动渔业可持续发展、促进水产种业振兴列为渔业发展的重点任务，凸显了该制度的重要意义，为渔业高质量发展发挥基础性、先导性和战略性作用。

涉海水产种质资源保护区不仅承载着海洋渔业资源可持续利用的关键功能，更肩负维系海洋生态安全与生物多样性的战略使命。涉海水产种质资源保护区管理中，存在特别保护期与非特别保护期在行政处罚上未做区分的现象。该现象致使在海洋渔业执法中，对于涉海水产种质资源保护区特别保护期内的非法捕捞行为，处罚力度与非特别保护期相同，缺乏更严厉的惩处依据。这导致特别保护期制度仅停留在约束行政主体管理活动的层面，未能通过更严厉的行政处罚体现法律规范的强制效力。

本研究通过多场景实证分析涉海水产种质资源保护区特别保护期与海洋禁渔期的不同交互形态，系统论证非法捕捞行为在不同时空情境下的差异化法律适用问题，提出兼具生态适应性与规范可操作性的立法完善建议，以期为相关部门决策提供理论参考。

二、我国涉海水产种质资源保护区不同时间维度非法捕捞行为处罚法律适用情况分析

在海洋渔业行政处罚中，当适用涉海水产种质资源保护区特别保护期的相关处罚规定时，需要考虑禁渔期相关条款对处罚结果的影响。禁渔期制度是《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）规定的重要渔业资源养护制度，禁渔期行政处罚是对违反禁渔期制度的行为予以制裁的具体实现方式，保护区特别保护期和禁渔期的行政处罚均是在时间维度上限制捕捞行为，但由于设立依据不同，法律效果各自独立。禁渔期相较特别保护期非法捕捞的行政处罚更为严苛，影响到保护区内特别保护期、非特别保护期相关行政处罚的法律依据。因此，在涉海水产种质资源保护区内发生的非法捕捞行为的法律适用，需要考虑特别保护期与海洋禁渔期两个时期限制，分类讨论不同的情形适用不同的法律规定。

（一）我国涉海水产种质资源保护区非法捕捞行为时间维度情形划分

农业农村部渔业渔政管理局负责公布国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区，同时明确特别保护期的具体时间；省级水产种质资源保护区特别保护期保护时长由省级人民政府渔业行政主管部门设立。海洋禁渔期具体持续时间由农业农村部渔业渔政管理局规定，并可灵活调整。如2017年农业农村部渔业渔政管理局对调整海洋伏季休渔时间广泛征求意见；2022年《农业农村部调整黄河禁渔期制度》通告中，将黄河入海口禁渔期延长一个月，并鼓励地方实施更严格的禁渔期制度。

涉海水产种质资源保护区特别保护期与海洋禁渔期持续时长的典型情况见图1、图2。图1为保护区特别保护期短于海洋禁渔期的情况，以大连獐子岛国家级水产种质资源保护区特别保护期与大连海域海洋禁渔期为例。时期①为大连獐子岛国家级水产种质资源保护区内的5月1日至5月31日，处于海洋禁渔期，但不处于大连獐子岛国家级水产种质资源保护区特别保护期。时期②为大连獐子岛国家级水产种质资源保护区内的6月1日至9月1日，处于海洋禁渔期，同时处于大连獐子岛国家级水产种质资源保护区特别保护期。图2为保护区特别保护期长于海洋禁渔期的情况，以荣成楮岛藻类国家级水产种质资源保护区特别保护期与威海海域海洋禁渔期为例。时期③为4月1日至5月1日，处于荣成楮岛藻类国家级水产种质资源保护区特别保护期，但并不为海洋禁渔期（休渔时间）；时期④于荣成楮岛藻类国家级水产种质资源保护区内的9月1日至次年3月31日，非海洋禁渔期、也非水产种质资源保护区特别保护期时期。对于以上四种时期发生非法捕捞行为行政处罚法律适用情况应分别进行讨论。

（二）涉海水产种质资源保护区非法捕捞行为各个时间维度行政处罚法律适用现状

在对涉海水产种质资源保护区特别保护期与海洋禁渔期的时间进行分析后，发现两者在时间覆盖上的差异使得海洋渔业执法在不同时间段内面临多样法律适用挑战。尤其在保护区特别保护期与海洋禁渔期未能完全重合的情况下，如何精准适用法律条款以有效遏制非法捕捞行为，成为亟待深入研究的领域。因此，文章将聚焦保护区特别保护期与海洋禁渔期两种时间关系的四种典型时期，分别探讨在不同情境下如何恰当地适用相关法律条款，从而为海洋渔业资源的保护与管理提供坚实的法律保障。

1.图1时期①行政处罚法律适用现状

时期①处于海洋禁渔期但不处于水产种质资源保护区特别保护期内，依据《管理办法》第十六条第二款，保护区特别保护期外从事捕捞活动的应当依照《渔业法》及有关法律法规规定执行。时期①不在保护区特别保护期内，应当适用《渔业法》相关规定执行。

在时期①中，《渔业法》共有两条法条可适用。一是《渔业法》第四十五条，对水产种质资源保护区的专项规定。二是《渔业法》第三十八条，对禁渔期非法捕捞行为的责任追究。当一个违法行为违反两个法律规范时，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对发生于时期①的非法捕捞行为应当根据《渔业法》第三十八条处罚。

2.图1时期②行政处罚法律适用现状

时期②处于海洋禁渔期，也同时处于水产种质资源保护区特别保护期内，因此，可适用《管理办法》第十六条对于保护区特别保护期的相关规定，但《管理办法》并没有对保护区特别保护期内行政处罚进行具体规定，仅能依据《渔业法》第四十五条水产种质资源保护区的规定与《渔业法》第三十八条对海洋禁渔期的规定加以处罚。因此，时期②同样适用《行政处罚法》第二十九条规定，以《渔业法》第三十八条处罚。

3.图2时期③行政处罚法律适用现状

时期③并不处于禁渔期，仅属于保护区特别保护期，期间发生非法捕捞行为以《渔业法》第四十五条处理，不能适用禁渔期相关处罚规定，即该时期发生的未经批准的捕捞行为不能被《渔业法》第三十八条以及相关禁渔期规定规制。

根据《管理办法》第十六条第二款的规定，保护区内特别保护期外的捕捞活动需依据《渔业法》及相关法律进行处理。然而，对于保护区特别保护期内的捕捞活动，《管理办法》并未设立专门的责任章节，仅提供了原则性的法条作为指引。因此，在实际操作中，只能依据上位法《渔业法》第四十五条进行处理。这一情况表明，《管理办法》十六条第二款在指引保护区特别保护期内捕捞活动的处罚方面存在不足。

4.图2时期④行政处罚法律适用现状

时期④既不属于海洋禁渔期，更非水产种质资源保护区的特别保护期。在此期间内若发生非法捕捞行为，由于该行为发生在水产种质资源保护区内，根据我国现行法律法规，将直接适用《渔业法》第四十五条的处罚规定。这一处理方式清晰明确，不存在法律适用上的争议。

由时期①、时期②法律适用分析得知，当处于海洋禁渔期时，无论是否处于特别保护期，非法捕捞行为均应以《渔业法》第三十八条关于禁渔期的相关规定进行处罚；时期③与时期④的非法捕捞行为均以《渔业法》第四十五条规定进行处罚。时期③与时期④虽对非法捕捞行为做出了行政处罚，实现了有法可依，但并没有体现出两个时期判罚的区别。且在现有执法的自由裁量基准中，也并未将“是否处于特别保护期内”作为适用情形（处罚等级分类），导致特别保护期制度在执法实践中的强化保护效应未能充分彰显。

三、我国涉海水产种质资源保护区特别保护期行政处罚存在的问题

我国在当前法律体系中，由于未能对保护区特别保护期与保护区非特别保护期的非法捕捞行为作出明确的处罚区分，因此削弱了保护区特别保护期制度应有的法律效果。另外，各地执法部门在行使自由裁量权时，未能将保护区特别保护期的相关内容纳入考量范围。这种缺失不仅可能导致执法的不公正，还可能影响保护区特别保护期制度在实际操作中的有效性。

（一）保护区特别保护期与非特别保护期在行政处罚上未做明确区分

我国目前的法律尚未规定在保护区特别保护期内对非法捕捞行为实施情节加重的严厉处罚措施。对于时期①与时期②中的非法捕捞行为的处罚可通过禁渔期处罚条款全面覆盖，无需考虑特别保护期与非特别保护期的时期区分。对于时期③与时期④中的非法捕捞行为的行政处罚，则需要分情况进行讨论。首先，图2时期③发生非法捕捞行为的行政处罚，应以《渔业法》第四十五条处罚。其次，图2时期④发生非法捕捞行为的行政处罚，仍需依据《渔业法》第四十五条定罪处罚，因为二者均不涉及禁渔期处罚条款。

涉海水产种质资源保护区特别保护期的设立对保护涉海水产种质资源具有重要意义，诸多学者提出应当延长特别保护期的相关建议，这进一步凸显了该制度在保护区管理中的核心作用。但在当前的行政法律责任规定中，特别保护期的主要作用仅仅是在特定时段加大渔业行政部门的工作强度与执法频率。相较于非特别保护期，特别保护期内发生的非法捕捞行为在理论上应被视为情节更为严重。而目前对于这些情节严重的非法捕捞行为，并没有相应的加重处罚措施来对应，也未能对不同情节、不同规模的非法捕捞行为进行细分和区别处理，罚款上限仅为一万元，无法充分反映非法捕捞行为的严重性和对环境造成的损害程度。

（二）保护区特别保护期内容未纳入各地执法的自由裁量基准

在涉海水产种质资源保护区特别保护期的相关法律体系中，除立法层面存在不足外，实际执法过程中也存在一些问题。《渔业法》作为强化渔业资源保护、增殖、开发和合理利用的法律，其内容倾向于提供统领性的指导原则，难以覆盖所有具体执行细节。因此，在实际执法中，多以地方农业或海洋行政管理部门制定的行政处罚自由裁量基准作为操作依据。这就要求各地的自由裁量基准要符合《渔业法》的指导原则。然而，无论是中央层面还是地方层面，在现有的自由裁量相关规定中，均未明确纳入涉海水产种质资源保护区特别保护期的相关内容。

各地在制定执法自由裁量基准时，均未针对保护区特别保护期内的非法捕捞行为设定加重处罚规定。具体而言：在涉海领域，无论是中央层面的《农业农村部中国海警局关于印发<海洋渔业行政处罚自由裁量基准（试行）>》，还是地方层面的如《大连市海洋发展局行政处罚自由裁量权基准（征求意见稿）》，在对处罚水产种质资源保护区内发生非法捕捞行为规定中，均仅依据非法捕捞渔获物的公斤数等划分处罚等级，未将保护区特别保护期这一关键因素纳入考量。

四、对策与建议

通过对现行法律体系中涉海水产种质资源保护区特别保护期相关规定的深入分析，可见当前我国《渔业法》及各地海洋行政处罚自由裁量基准在此领域的制度设计尚存完善空间。为加强涉海水产种质资源保护区的有效管理，遏制特别保护期内的非法捕捞行为，本文分别从行政立法与自由裁量执法方面提出以下对策与建议。

（一）在行政立法中增设对保护区特别保护期非法捕捞行为的加重处罚条款

建议对《渔业法》第二十九条与第四十五条进行修订，将保护区特别保护期的法律概念正式纳入《渔业法》。通过修订第二十九条，将保护区特别保护期的法律概念正式纳入《渔业法》，明确设立保护区特别保护期的相关规定；同时，通过修订第四十五条，明确规定在保护区特别保护期内实施非法捕捞行为属于加重处罚情节，应依法予以更严厉的惩处。如参考时期③发生的非法捕捞行为法律适用现状。每年4月1日至5月1日处于荣成楮岛藻类国家级水产种质资源保护区特别保护期且为非禁渔期，对于该时期发生的非法捕捞行为，现有法律依据仅能依据《渔业法》第四十五条加以规制，与保护区非特别保护期、非禁渔期区发生非法捕捞行为的处罚无异，以致无法充分体现“保护区特别保护期”的现实意义，因此，需在行政立法中增设对保护区特别保护期非法捕捞行为的加重处罚条款。

而《水产种质资源保护区管理办法》作为部门规章，仅为广义上的规范性法律文件，不等同于法律。在法律适用上，采用上位法优于下位法的原则，在执法上应当优先适用《渔业法》，因此，无需对《管理办法》第十六条进行修改。

关于处罚的具体标准。对于在水产种质资源保护区特别保护期内的处罚，原则上应高于《渔业法》第四十五条、低于《渔业法》第三十八条的处罚标准。具体而言，在保护区内实施非法捕捞且同时存在使用禁用工具、方法、处于禁渔期等加重情节时，由于此类行为对种质资源的破坏性更大，应当直接适用《渔业法》第三十八条“处五万元以下”的严厉处罚标准。而针对发生在保护区特别保护期内、虽未达到前述加重情节，但因其发生在特殊时期而具有较高危害性的普通违法行为，处罚力度应低于《渔业法》第三十八条规定的“处五万元以下”、并高于《渔业法》第四十五条规定的“处一万元以下”的处罚标准。鉴于特别保护期内水产种质资源处于高度敏感状态，此类行为对核心生态功能的危害性虽显著高于非保护期内的同等行为，但尚未达到需适用加重处罚标准适用《渔业法》第三十八条的严重程度，为体现过罚相当原则，建议将罚款额度设定为“三万元以下”，从而形成保护区对非法捕捞行为处罚比例清晰（1:3:5）的合理阶梯。

综上，建议在《渔业法》第二十九条增加对保护区特别保护期的说明，即“在水产种质资源保护区核心区设立特别保护期”。并在第四十五条增加第二款，即“未经批准在水产种质资源保护区特别保护期内从事捕捞活动的，没收渔获物和渔具，并处三万元以下的罚款”。增设该款后，对于时期③所发生的非法捕捞行为，可适用增设的对保护区特别保护期的处罚规定。

（二）完善各地海洋渔业行政执法自由裁量基准

建议将涉海水产种质资源保护区内未经批准的捕捞行为是否处于水产种质资源保护区特别保护期作为“适用情形（处罚等级分类）”纳入各地海洋渔业行政执法自由裁量基准中。旨在确保执法机关在处理此类非法捕捞行为时，能够依据法律条款对特别保护期内的非法捕捞行为给予更严厉的处罚，从而有效遏制在保护区特别保护期内的非法捕捞活动。

各地在制定和执行海洋渔业行政处罚时，应以《渔业法》及《农业农村部 中国海警局关于印发<海洋渔业行政处罚自由裁量基准（试行）>的通知》为法律依据，充分考虑不同的适用情形，并根据各地的经济发展水平制定自由裁量基准。对发生在保护区特别保护期的非法行为，应依法实施加重处罚，以此提高海洋渔业行政执法的精准度和公信力。此外，为增强执法的透明度和公信力，建议各地在制定自由裁量基准时，广泛征求渔民、渔业企业、环保组织以及专家学者等多方意见，形成共识。继续丰富自由裁量的其他适用情形，对各地海洋渔业行政执法自由裁量基准进行全面完善。同时，应加强对执法人员的培训和教育，提高法律素养和执法能力，确保自由裁量基准的有效实施。

针对保护区特别保护期内的非法捕捞行为，除依法实施加重处罚外，还应建立健全跨部门协作机制，加强海洋渔业、公安、海警等部门的沟通与协作，形成执法合力。同时，加大对非法捕捞行为的曝光力度，通过媒体宣传、社会监督等方式，提高公众对保护区特别保护期制度的认知度和支持度，共同维护海洋渔业资源的可持续利用和生态平衡。

文章来源：本文摘编自《中国渔业经济》2025年第43卷第五期（页码39-44），完整版请查看期刊纸质版或电子版